境空氣質(zhì)量標準立法需加強完善道

　★標準制定難度大，實施目標不夠清晰
　　法律本身有何立法技術缺陷？
　　國家環(huán)境保護行政主管部門先后發(fā)布了《環(huán)境標準管理辦法》（環(huán)?？偩至?999年第3號）和《國家環(huán)保標準制修訂工作管理辦法》（環(huán)?？偩止?006年第41號），規(guī)定了制定環(huán)境質(zhì)量標準的一些原則和程序，較之法律條款規(guī)定有所細化。但由于這些規(guī)章性文件法律層次不高，且多屬于技術性、內(nèi)部程序性規(guī)范，難以達到指導我國環(huán)保標準制定的目的。
　　目前，標準本身多由標準主管部門行政人員、標準編制單位技術人員以及參與咨詢的專家來把握，難免有失偏頗，導致標準的法定原則和依據(jù)不明確、不穩(wěn)定。
　　最典型的例子是《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》中關于NOX指標的限定。1996年修訂《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》時先規(guī)定了NOX限值；2000年因北京市提出美國無此指標很快以標準修改的形式刪除這項指標，并同時放寬NO2限值；2012年又恢復NOX指標并加嚴NO2限值。前后反復很大，理論問題并沒有理順。對此，標準起草人員和管理人員，甚至相關行政執(zhí)法部門感到棘手。解決這類問題的出路在于將制定環(huán)境空氣質(zhì)量標準的“標準”法定化，各方面共同遵守，一以貫之。
　　1982年我國制定了大氣環(huán)境質(zhì)量標準， 1996年、2012年又先后進行了兩次修訂。但長期以來，對達標年限的要求始終不明確。即使國務院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》也只是描述近期一個階段空氣質(zhì)量目標，而沒有指明什么年度國家整體應該達到標準規(guī)定的污染物限值。甚至最新發(fā)布的指導生態(tài)文明建設的綱領性文件也只能定性提出“到2020年大氣環(huán)境質(zhì)量得到改善”這樣較為模糊的目標。
　　從工作層面來看，造成標準目標期限指向不明確的原因是確立標準限值和實現(xiàn)標準限值的目標年相互脫節(jié)，標準制定時簡單模仿國外，而忽視國外標準限值同時都有目標年限這一事實。但最主要的根源在于法律對大氣環(huán)境質(zhì)量標準的內(nèi)容及其目標期限并未做出明確規(guī)定。試想，一個沒有年限指向的標準限值，談何寬嚴呢？
　　雖然現(xiàn)行《大氣污染防治法》明確了大氣環(huán)境質(zhì)量標準的制定主體和層級，但未對授權行為本身和被授權者（即標準制定機關）實施授權決定時應當遵循的原則等限度問題作明確規(guī)定。
　　2014年新修訂的《環(huán)境保護法》雖然增加了有關環(huán)境基準的條款，但條款邏輯不連貫、創(chuàng)新不足。環(huán)境空氣質(zhì)量標準幾乎還是無源之水、無本之木。
　　以2015年修改實施的《立法法》的要求來看，標準相關法律條款還很不完善，沒有講清楚大氣環(huán)境質(zhì)量標準的作用、如何制定等重大原則問題，不僅經(jīng)常出現(xiàn)學術爭議，而且標準制定實踐中也存在久議不決、難以決策，影響了標準的實施。
　　★環(huán)境空氣質(zhì)量標準達標年限、實施程序亟待明確
環(huán)境空氣質(zhì)量標準應被賦予何種法律地位？
　　目前，已有發(fā)達國家形成了比較完整的環(huán)境空氣質(zhì)量標準立法規(guī)則，可以總結(jié)為以下幾個特點。
　　從標準的保護對象來看，有人體健康、財產(chǎn)福利、生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境之分，不同國家的表述不同；從標準目標對象來看，污染物種類基本一致，美國主要針對常規(guī)污染物以及二次污染物，而在日本和歐盟的相關立法中還包括有毒污染物。根據(jù)污染物不同，有濃度限值、警報值、目標值等之分。
　　特別是，污染物濃度限值作為基于一定年限后的目標，有明確的時間要求，有的在法律中規(guī)定，有的在發(fā)布標準的公告中同時出現(xiàn)。標準值的判斷普遍基于科學研究和行政決策，因此采用專家委員會制度參與審查、決策是必經(jīng)程序，并由法律明確標準的實施程序、路徑。環(huán)境空氣質(zhì)量標準是在法律規(guī)范下的目標性要求，常與產(chǎn)品和服務類技術標準體系分離，《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法》更是將“環(huán)境保護標準”與“國家標準”概念并列。
　　我國1982年發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量標準，后經(jīng)兩次修訂，學術研究和管理應用不斷碰撞，為環(huán)境空氣質(zhì)量標準立法積累了一定的基礎，需要進一步的立法抽象概括，就可以形成規(guī)范大氣環(huán)境質(zhì)量標準的法律條款。
　　為此，可以借鑒食品安全標準立法的經(jīng)驗。2009年頒布實施的《食品安全法》以第3章“食品安全標準”共9條規(guī)定了新的食品安全標準制度，對食品安全標準的目的與原則、性質(zhì)、內(nèi)容、管理體制、標準整合與過渡措施、評審通過程序與技術依據(jù)、地方標準、企業(yè)標準、公眾周知等9個方面進行了系統(tǒng)闡述。將于今年10月正式實施的《食品安全法》又強化了食品安全標準制度，條款得到進一步完善。
　　可以說，這是我國迄今為止在《標準化法》之外，對法定性標準制度規(guī)定*的一部法律。雖然食品安全和大氣污染防治分屬不同部門，標準的立法原則自然也不同。但是，食品安全標準法律法規(guī)的構建思路和要素，對《大氣污染防治法》規(guī)范環(huán)境空氣質(zhì)量標準具有參考價值。
　　由于新《環(huán)境保護法》和現(xiàn)行《大氣污染防治法》對環(huán)境質(zhì)量標準的制定規(guī)定較簡單，對實際工作指導和規(guī)范不夠，應當以新《立法法》的要求為準，在現(xiàn)有條款的基礎上進行補充、細化，將“環(huán)境空氣質(zhì)量標準”（可按照國外慣例和我國目前的標準名稱修改）作為修訂《大氣污染防治法》的立法目標和核心條款。建議在第一章“總則”中設立有關環(huán)境空氣質(zhì)量標準的條款，明確標準在立法目標和立法基本原則上的核心地位。這是《大氣污染防治法》關于標準問題在立法理念、思路、技術、體例上的重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出《大氣污染防治法》在《環(huán)境保護法》一般原則指導下的自身特點，而不是照抄《環(huán)境保護法》或簡單模仿。可以將大氣污染物排放標準作為達到環(huán)境空氣質(zhì)量標準的基本手段和防治污染的基本制度在第二章另行詳細規(guī)定。將有關環(huán)境空氣質(zhì)量標準和大氣污染物排放標準的法律條文在第一、二章中分別規(guī)定，體現(xiàn)的是這兩類環(huán)保標準法律地位、作用、性質(zhì)的不同。
　　★環(huán)境空氣質(zhì)量標準立法應以目標為導向，以基準科學為依據(jù)
環(huán)境空氣質(zhì)量標準的法律性質(zhì)是什么？
　　圍繞環(huán)境空氣質(zhì)量標準的法律作用、標準的制定目的和依據(jù)、標準體系和內(nèi)容、標準的決策技術程序、標準的應用評估和修訂、標準的組織實施等，提出如下建議。
　　關于環(huán)境空氣質(zhì)量標準的法律性質(zhì)和作用。當前社會公眾甚至環(huán)境法學界有相當一部分人誤以為國家空氣質(zhì)量標準是保護公眾健康的要求，把環(huán)境質(zhì)量標準和排放標準的不同法律性質(zhì)、作用混為一談，究其原因是法律尚未對不同標準的性質(zhì)作出規(guī)定。
　　應當在修訂《大氣污染防治法》時還原環(huán)境空氣質(zhì)量標準的本質(zhì)，明確環(huán)境空氣質(zhì)量標準作為政府施政的環(huán)境目標，不對相對人產(chǎn)生法律約束力。可以將“國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準是國家防治大氣污染、管理全國環(huán)境空氣質(zhì)量的基本目標和評價環(huán)境空氣質(zhì)量狀況的法定依據(jù)”作為對標準法律性質(zhì)和作用的表述。對環(huán)境空氣質(zhì)量標準目標作用和評價功能的定位，反映的是相對于目的性價值的工具性價值，體現(xiàn)了標準法定的原則。
　　關于制定環(huán)境空氣質(zhì)量標準的依據(jù)。環(huán)境法學界有一些聲音認為環(huán)境基準是環(huán)境質(zhì)量標準的依據(jù)，而忽視環(huán)境質(zhì)量標準的有限性和階段性。我國制定、修訂環(huán)境空氣質(zhì)量標準既要借鑒國際環(huán)境空氣基準，也要考慮我國發(fā)展現(xiàn)狀和目標。
　　因此，將“制定環(huán)境空氣質(zhì)量標準，應當以保護人體健康和生態(tài)環(huán)境為目的，以環(huán)境基準為科學依據(jù)（原則依據(jù)1），并與經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應（原則依據(jù)2）”作為標準的制修訂準則，既體現(xiàn)標準的科學性，又反映政治決策的價值取向。
　　環(huán)境基準作為環(huán)境質(zhì)量標準的科學基礎，應當加強。但我國環(huán)境空氣基準研究十分薄弱，因此將“國家應當采取多種方式鼓勵、支持、組織環(huán)境空氣基準研究，并定期公布環(huán)境空氣基準研究科學成果”寫入法律是必要的，僅像《環(huán)境保護法》所提那樣“鼓勵”環(huán)境基準研究是不夠的，環(huán)境基準是國家必須強制開展的基礎性研究和應用性研究。
　　關于環(huán)境空氣質(zhì)量標準的技術審查程序。由于環(huán)境空氣質(zhì)量標準在環(huán)境管理中的核心地位和技術復雜性，及其現(xiàn)階段對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的制約作用，僅依靠標準起草小組和政府主管部門推動可能存在一定問題，因此建立專家委員會審查機制是十分必要的。
　　可以考慮將審查程序設置為：“國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準須經(jīng)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準評審委員會審查通過，國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準評審委員會由環(huán)境與健康、空氣質(zhì)量監(jiān)測和管理、生態(tài)保護、預防醫(yī)學、毒理學、經(jīng)濟學、社會學、法律等方面的專家及國務院有關部門的代表組成”。這在我國食品安全標準的制定上是有先例的。
　　關于環(huán)境空氣質(zhì)量標準的分類和內(nèi)容。標準的保護對象、基本內(nèi)容等都應在法律中體現(xiàn)。目前環(huán)境空氣質(zhì)量標準的保護對象尚不明確，從地域上分為一級標準、二級標準，與環(huán)境科學基本原理相沖突。
　　從國外經(jīng)驗來看，因存在兩類環(huán)境空氣基準，因此法律規(guī)定環(huán)境空氣質(zhì)量標準分為“保護公眾健康的標準、保護生態(tài)環(huán)境的標準”兩類是符合科學原理的，應該據(jù)此分別制訂標準。
　　對應當控制的空氣污染物也要在法律中明確規(guī)定，而不能等到制定國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準時自由選擇。否則就無法通過立法技術推導出對各類污染源、大氣污染物實施控制措施的必要性和合理性。從國際經(jīng)驗和我國大氣污染現(xiàn)狀來看，將“可吸入顆粒物、細顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、鉛”等普遍存在的常規(guī)污染物納入環(huán)境空氣質(zhì)量標準是合適的，可以逐步增加“有毒空氣污染物”濃度限值，成為主體標準即限值標準。
　　同時，要求標準中設定“警報標準”，而不應當在標準之外通過規(guī)范性文件自由設立“空氣質(zhì)量指數(shù)預警標準”。為解決各地標準不統(tǒng)一的問題，當前應盡快在標準中補充規(guī)定PM2.5警報標準，并開展O3警報標準研究。
　　另外，法律還應提出環(huán)境空氣質(zhì)量標準逐步增加、完善未來不同年度的污染物濃度限值等要求，并規(guī)定出中長期不同階段的國家空氣質(zhì)量目標。
　　關于環(huán)境空氣質(zhì)量標準的應用。首要應用是評價空氣質(zhì)量狀況，建議采用“國務院環(huán)境保護主管部門依據(jù)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準，制定環(huán)境空氣質(zhì)量狀況評價規(guī)范，并組織公布全國設區(qū)市空氣質(zhì)量狀況”的表述。另外，國家還要支持、組織、開展環(huán)境空氣質(zhì)量對人體健康、生態(tài)環(huán)境損害的研究，為環(huán)境基準研究提供技術支撐，反映標準實施的效益。
　　關于環(huán)境空氣質(zhì)量標準的組織實施。標準的生命力在于實施，應當在法律中強調(diào)標準實施。唯有如此，才能在邏輯上進一步引出相關法律制度和措施。實施主要涉及3個方面，即國家確立達標年限的原則；達標措施和規(guī)劃屬于地方政府職能的原則；空氣質(zhì)量反惡化原則。
　　可以表述如為：“國務院環(huán)境保護主管部門依據(jù)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準、城市空氣質(zhì)量超標程度以及城市特征，分類擬訂全國重點城市環(huán)境空氣中超標污染物達標年限的確立標準，報國務院批準后公布實施。省級人民政府公布轄區(qū)內(nèi)超標城市名單和達標年限”；“未達到環(huán)境空氣質(zhì)量標準的，有關地方人民政府應當依法采取大氣污染防治措施，制定達標規(guī)劃，限期達到標準”；“已經(jīng)達到環(huán)境空氣質(zhì)量標準的，應當維持或者不得顯著增加污染物濃度”。
　　鑒于實施過程中達標效果的不確定性，法律應當規(guī)定空氣質(zhì)量狀況與標準差距比較評估機制。經(jīng)過評估，預期不能達到環(huán)境空氣質(zhì)量標準的，地方人民政府應采取更加嚴格的措施，或修訂達標規(guī)劃。對于逾期未能達標的城市，上級人民政府環(huán)境保護主管部門可以采取限制增加大氣污染物排放的措施，除非這種排放是保障城市運行和居民生活所必需的。
　　關于環(huán)境空氣質(zhì)量標準的評估和修訂。隨著環(huán)境科學技術的不斷發(fā)展，環(huán)境空氣質(zhì)量標準應及時調(diào)整，與之相適應。因此，應當根據(jù)最新環(huán)境基準科學成果、經(jīng)濟社會發(fā)展階段，結(jié)合國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準的實施情況，對標準實施效果進行評估，并進行必要的修訂。這就需要法律提出明確要求。但是，目前《大氣污染防治法》（修訂草案）中“大氣環(huán)境質(zhì)量標準應當根據(jù)大氣污染防治的要求和經(jīng)濟、技術條件適時進行評估、修訂”的提法，有因果倒置之嫌。
　　關于標準知識普及。鑒于公眾對灰霾天氣的不良情緒，亟須開展標準科學知識普及工作，使公眾理解污染物不同作用時間段濃度限值、警報標準的科學含義，理解環(huán)境空氣質(zhì)量標準是目標，只有在超過警報標準時才能對公眾健康造成一定危害，正確認識室外空氣污染、室內(nèi)空氣污染、吸煙的危害，樹立綠色的生產(chǎn)、生活方式，正確對待重污染天氣。